Le présent article nous invite à prendre conscience des enjeux du développement dans une dimension de plus en plus importante de la réforme de l'appareil gouvernemental. Il note une tendance à concevoir la décentralisation dans une optique structurelle qui met l'accent sur le cadre légal de gestion et de responsabilisation des acteurs. Les efforts déployés en ce sens demeurent importants, mais ils doivent s'accompagner de développement dans des domaines de base comme la prestation de services de gestion financière, l'évaluation des besoins locaux et la planification stratégique. Il passe en revue certaines clés pour la réussite de la décentralisation, en matière de restructuration et de développement.

Introduction

On estime que plus de 80% des pays en développement (y compris les économies de transition de l'Europe centrale et orientale) expérimentent une forme ou une autre de décentralisation (Manor, 1999, viii). La question de la décentralisation revêt désormais de l'importance dans les études du développement, où elle s'inscrit souvent dans un débat plus large dans la lutte contre la pauvreté et le développement humain durable par l'amélioration de la gouvernance. La Banque mondiale, le PNUD et plusieurs organismes donateurs bilatéraux, dont l'ACDI entreprennent des programmes à l'appui de la décentralisation, tant au niveau global que dans des domaines donnés comme l'éducation et la santé (PNUD, 1999).

Le présent article met en relief les défis que posent les questions de décentralisation en matière de développement. Il tente de clarifier et de faire ressortir les liens qui existent entre la décentralisation et le développement, à la lumière des principes clés sous-jacents, avant de passer en revue les enjeux de la décentralisation en matière de développement.

Qu’est-ce que la décentralisation ?

Jusqu'à récemment, les gouvernements très centralisés étaient de mise en Afrique, en Asie et en Amérique latine, d'où une sous-estimation du rôle et de l'importance des administrations locales dans le développement national. C'est ainsi que les administrations locales font figure de parents pauvres dans les stratégies nationales, leurs membres ne faisant souvent pas partie de la fonction publique nationale. Par ailleurs, il est rare que les universités dans les pays en développement aient un programme ou un centre de formation consacré aux besoins des responsables locaux (McCarney, 1996, p. 3-32).

La décentralisation a connu pour la première fois une certaine popularité dans les années 1950 et 1960, lorsque les autorités coloniales britanniques et françaises ont commencé à confier la responsabilité de certains programmes aux administrations locales dans le cadre de leur travail de préparation des colonies à l'indépendance. Toutefois, à leur accession à l'indépendance, plusieurs États d'Asie et d'Afrique ont choisi de recentraliser les services publics au nom de l'unité nationale, leur principal souci.
L'idée de la décentralisation a refait surface à la fin des années 1970 et au début des années 1980 pour plusieurs raisons. En France par exemple, les premières lois de décentralisation ont été votées dans les années 1981. Elle était notamment perçue comme un moyen d'atteindre les finalités suivantes :
ü fournir des services sociaux répondant aux besoins de la collectivité locale;
ü s'inspirer des connaissances et des préférences locales;
ü susciter chez les acteurs locaux davantage le sentiment d’appartenance aux projets et programmes, pour en assurer la durabilité;
ü améliorer la reddition de comptes publics, rendant ainsi plus responsables les représentants élus et institutions politiques;
ü promouvoir l'autonomie locale;
ü promouvoir le suivi, l'évaluation et la planification au niveau local ; et
ü renforcer la participation des acteurs locaux à la prise de décision.

La décentralisation n'est pas un concept monolithique; pourtant, elle est souvent traitée comme tel. Elle peut prendre des formes différentes, dont chacune a ses modalités propres dans tous les domaines (législatif, administratif, bureaucratique/technique, participatif et systémique). Dès 1974, Furniss explorait la signification de la décentralisation en ces termes : la décentralisation peut se représenter sous la forme du transfert de la responsabilité d'entreprises publiques des politiques à une commission relativement autonome; du développement d'apports économiques régionaux aux efforts de planification nationale; du transfert de fonctions administratives soit à un échelon inférieur dans la hiérarchie, soit géographiquement, soit par problème; de la création d’unités législatives plus petites; ou du transfert de responsabilité à des organes délibérants infranationaux […]. C’est dire que la décentralisation implique des objectifs d’efficacité, de gouvernance et d’équité améliorées.

La décentralisation peut prendre trois formes différentes selon la nature du transfert du pouvoir : la cession, la déconcentration et la délégation. Elle peut également prendre trois dimensions : la décentralisation fiscale, la décentralisation politique et celle institutionnelle. Le dénominateur commun est la redistribution des compétences et des responsabilités du gouvernement central en faveur d'autres acteurs. La différence entre elles réside dans la nature et le type du transfert de pouvoir y afférent. Pour reprendre les termes de Kullenberg et al., c'est la « topographie institutionnelle » qui change d'une forme à l'autre de décentralisation.

Qu’est-ce que le développement ?

C’est un concept qui a fait son parcours et selon des appréciations différentes basées surtout sur la croissance économique. Aujourd’hui, le développement même à défaut du terme durable doit se penser dans une vision économique, une cohésion sociale et une protection de l’environnement.

Le développement est selon Bernier (1984), le processus par lequel une société se donne les moyens de mobiliser ses forces productives dans la transformation de son milieu en vue d'améliorer les conditions de vie et de bien-être de ses membres. Bref, un processus global incluant l'ensemble des aspects de la vie (milieux biophysiques, activités de production et d'échanges comportement de consommation et culture) et impliquant la participation des collectivités locales tout autant à la prise de décision qu'à la réalisation des activités de développement. Ainsi envisagé, le développement réside moins dans un résultat atteint que dans un ensemble d'activités réalisées selon les attentes des collectivités concernées avec leur accord et leur participation.

A travers cette définition, il semble apparaître la nécessité voire l’indispensabilité de la participation des populations locales au processus de développement d’un pays. Cela passe par toute une réflexion autour du diagnostic du territoire, des activités, des moyens nécessaires et des stratégies de mise en œuvre. Un développement impulsé par une base solide ne sera que porteur de bien-être des populations. Un véritable développement à la base ne nécessiterait-il donc pas une décentralisation ?

Faut-il décentraliser pour impulser le développement ?

Ce volet amène à revoir le concept de décentralisation tel qu’il est conçu de nos jours. Ce terme ne cache-t-il pas des mythes. En effet, percevoir la décentralisation comme remède universel serait risqué : une décentralisation excessive ou une décentralisation mal conçue peut miner le contrôle macro-économique central et aggraver les écarts dans les revenus entre régions. La décentralisation peut concourir au développement si elle est conçue et appliquée de manière appropriée, mais elle n’est pas un remède universel pour les maux du secteur public, et le même niveau de décentralisation n’est pas souhaitable uniformément d’un pays à l’autre, ni nécessaire même à l’intérieur d’un pays ou d’un secteur. Les bénéfices potentiels de la décentralisation ne sont pas automatiques, ils ne se réalisent qu’en sélectionnant un degré approprié de décentralisation et en accordant aux collectivités local un soutien politique, administratif, technique et financier.

Des conditions préalables à la décentralisation doivent être élaborées : l’existence d’un cadre solide favorable à la décentralisation, des systèmes politiques locaux efficaces, des ressources locales importantes et des capacités locales puissantes ne sont pas des conditions préalables. Ce sont plutôt les éléments de base d’un programme rationnel d’élaboration de la décentralisation qui permettent de poser les questions suivantes : Quels sont les éléments déjà partiellement en place que l’on peut consolider ? Existe-t-il déjà des capacités locales de base ? Quels sont les éléments prioritaires à développer ? Comment faut-il enrichir les collectivités ? Quelle suite de réformes appropriées entraînera le développement collectif de ces éléments d’une manière durable ?

La primauté de la volonté politique doit être perçue: le manque de volonté politique n’est pas l’obstacle le plus important au progrès de la décentralisation. Des exemples de forte volonté politique de créer des systèmes décentralisés existent de par le monde, mais ils n’ont jamais réalisé le système qu’ils croyaient créer lorsque les nouvelles constitutions et lois ont été votées. Quelques pays ont même re-centralisé certains pouvoirs après avoir pris des mesures significatives pour donner aux collectivités locales plus de ressources et d’autonomie. Pourquoi ? Ils ont essayé de réaliser trop d’objectifs et trop rapidement ; ils ont surestimé les capacités de fragiles administrations locales ; ils ont permis une mauvaise utilisation des ressources en libérant les représentants locaux du contrôle central sans pour autant insister sur leur obligation à l’égard des électeurs locaux ; la volonté bureaucratique des ministères centraux a été fortement secouée, car ils perdaient le pouvoir et les ressources plus rapidement qu’ils ne l’auraient voulu.

Conclusion

Aujourd'hui, il existe un fort mouvement en faveur de la décentralisation comme moyen de promouvoir la gouvernance ou de lutter contre la corruption. Toutefois, rien ne prouve que la décentralisation mène à ces résultats. Ce qui est certain, c'est que la décentralisation est vouée à l'échec si l'on néglige les contraintes existantes en matière de capacités locales. Il y a alors des défis à relever, ceux de contextualiser la décentralisation, de coordonner les différents acteurs et de concevoir une stratégie de décentralisation pour prétendre assurer avec le peu de moyens matériels, humains et financiers le DEVELOPPEMENT.

Les idées et les leçons retenues dans cet article – sans être nouvelles – sont encore valables dans bien des pays en développement. Les pays qui en sont encore aux premiers stades de la décentralisation, comme le Togo (Loi N° 98-006 du 11 juillet 1998), peuvent profiter de l'expérience d'autres pays plus avancés en la matière comme la Mali, le Sénégal, le Ghana, etc. Après avoir choisi la meilleure la forme de décentralisation à suivre, les gouvernements nationaux, appuyés des organismes externes, doivent se préparer à relever les défis de la restructuration et du développement qui l'accompagnent.